Битва за город, или Почему поправки в генплан - не панацея

«Общественный контроль» с помощью экспертов постарается взглянуть на ситуацию сточки зрения законодательства, чтобы понять, как можно защитить свои интересы и какие инструменты могут помочь в этом.

Особенности современного отечественного градорегулирования

Наблюдается парадоксальная ситуация: в последние десятилетия появилось множество инструментов, призванных обеспечить устойчивое развитие российских городов в интересах граждан, но при этом общая ситуация в этих городах не только не стала более понятной и управляемой, но, напротив, в большинстве случаев запуталась и ухудшилась.

Система градорегулирования в нашей стране кардинальным образом отличается от любых иных сфер жизнедеятельности, где все (или почти все) определяется с помощью федерального законодательства.

Чтобы разобраться в причинах этого, требуется совершить краткий экскурс в удивительный мир российского градостроительства. Сразу поражает обилие вышеупомянутых инструментов: стратегия социально-экономического и пространственного развития, генеральный план города, правила землепользования и застройки (ПЗЗ), местные нормативы градостроительного проектирования (МНГП)… Причем все они должны, по логике, вытекать один из другого или хотя бы устанавливать взаимосвязи между собой. Кроме того, каждый из этих документов обязан периодически меняться, чтобы учитывать реалии времени, что делает общую конструкцию еще более сложной и менее гибкой. А главное - оторванной от понимания главных субъектов любого города - его жителей.

Почему все так сложно? Дело в том, что система градорегулирования в нашей стране кардинальным образом отличается от любых иных сфер жизнедеятельности, где все (или почти все) определяется с помощью федерального законодательства. Обеспечить градорегулирование с помощью таких «общих» законов невозможно. В обязательном порядке требуется дополнительно принять местные нормативно-правовые акты, содержащие картографические материалы, уникальные для каждого города, на которых обозначены правовые режимы отдельных территорий и объектов, которые есть сейчас, а также те, что будут для них действовать в перспективе. А если таких карт нет, то и «общий» закон для города … не работает! Но даже и наличие карт еще не гарантирует, что город становится прозрачным для управления. Следует также установить границы всех земельных участков города - только так у каждого земельного участка возникают имущественные права, появляются планы его целевого использования.

Профессор Института экономики города Э.К. Трутнев:

- До настоящего времени жилые территории российских городов в правовом отношении представлены, как правило, «пустотой, предлагающей себя застроить». И поскольку закон до сих пор не понуждает администрации «упаковывать» города указанным образом (то есть можно это делать, но можно и не делать, и ничего за это не будет), то правовые пустоты будут существовать неопределенно долго, приглашая строителей заполнять их точечной уплотнительной застройкой.

Земля под многоквартирным домом должна принадлежать этому дому

Итак, город обречен на бесконтрольную застройку до тех пор, пока вся его территория не будет нарезана на отдельные земельные участки, каждый из которых имеет своего собственника. Особенно это касается территорий, занятых многоквартирными домами, а также зеленых зон города. Пока эти земли не размежеваны, не закреплены за конкретным собственником, существует опасность их приватизации и последующей застройки в интересах «третьих лиц».

Такая сложная система регулирования неизбежно приводит к тому, что вопросы градостроительства зачастую решаются точечно-административно, т.е. для каждого участка и собственника индивидуально, а не зонально-правовым способом, когда существует понятная система прав, привязанных к территориальным зонам, единая для всех. При этом правовыми методами повлиять на ситуацию оказывается невозможно.

Зафиксируем вывод, сделанный на основании вышеизложенного, - несовершенство градостроительной документации и градорегулирования в буквальном смысле влияют на имущественные и финансовые интересы. Простое изменение целевого назначения земельного участка может увеличить или уменьшить его рыночную стоимость в разы. Одним росчерком пера. Есть за что бороться! Понятно, что есть те, кто заинтересован в том, чтобы эта «сложность» сохранялась как можно дольше.

Всегда есть конфликт интересов

Теперь взглянем на ситуацию с другой стороны. В современном мире развитие города возможно только при участии бизнеса, девелоперов. У самого города денег на все, что ему нужно, не хватит, требуются частные средства. Законы бизнеса едины для всех - любой проект должен принести прибыль, без этого никто строить не будет. Понятно и то, что любой бизнесмен старается вложить поменьше, а получить побольше, и это тоже нормально.

Получается, что интересы жителей города, которые стремятся жить в удобном и комфортном городе, и интересы бизнеса, нацеленного прежде всего на извлечение прибыли, априори различны. Даже если девелопер живет в городе, где строит, он в меньшей степени заинтересован в городском развитии, чем в извлечении прибыли, потому что последнее является условием самого его существования. Кроме того, наличие прибыльного бизнеса позволяет создать для себя «город в городе», образцовую среду среди неблагоустроенных территорий. Об этом почему-то всегда забывают, когда апеллируют к чувству долга девелопера в стиле «вы же сами здесь живете!»

Итак, в любом городе всегда есть конфликт интересов, который еще и опирается на несовершенство градостроительного законодательства и слабость общественных институтов, влияние которых ограничено.

Что может и что не может генплан

Считается, что краеугольным камнем развития города является генеральный план. Неудивительно, что из всех градостроительных документов именно генплан является самым известным. Кажется, нет жителя, который бы не знал о существовании данного документа, и значительный общественный резонанс вызывает как принятие генплана, так и внесение в него изменений. Возникает иллюзия, что «хороший» генплан может решить почти все городские проблемы, и, напротив, «плохой» - похоронит город.

Социально-экономическая ситуация меняется сегодня настолько стремительно, что все планы - даже самые хорошие и продуманные - чаще всего устаревают за 2-3 года.

Гораздо меньше людей знают о ПЗЗ, хотя именно этот документ устанавливает главное - целевое назначение того или иного земельного участия и возможности его использования, что в конечном итоге определяет его стоимость. При этом отметим парадоксальный на первый взгляд факт: сегодня между генпланом и ПЗЗ нет прямой связи в том, что касается зонирования земель! По мнению А.В. Антонова, эксперта НИиПИ градостроительства, установление границ функциональных зон (именно этим и занимается генплан) не приводит к изменению правового режима территорий (за это отвечает ПЗЗ), находящихся в границах указанных зон. Генеральный план «не опускается» до конкретного земельного участка, имеющего такого же конкретного собственника. Принятие генплана не означает, что все земли автоматически будут приведены в соответствие с его положениями. Если в генплане некий завод попал в зону жилой застройки, из этого вовсе не следует, что завтра он прекратит свою работу и переедет в другое место.

Если в генеральном плане решили строить в каком-то месте дорогу или транспортную развязку - на деле это мало что значит. У города, как правило, на такой дорогостоящий объект денег нет, поэтому нужен инвестор, которого еще нужно найти и заинтересовать. Без него никакой стройки не будет. Как считает А.В. Антонов, практически ни один генплан не разрабатывается исходя из реального городского бюджета, его возможностей профинансировать запланированные объекты.

Еще один интересный момент - генеральный план разрабатывается на отдаленную перспективу (25 лет), а срок полномочий городской администрации, выступающей заказчиком этого документа, существенно меньше. Не факт, что новая администрация захочет реализовывать то, что напланировали предшественники. Вспомним, к примеру, Орловский тоннель под Невой, от которого просто отказались. Да и вообще социально-экономическая ситуация меняется сегодня настолько стремительно, что все планы - даже самые хорошие и продуманные - чаще всего устаревают за 2-3 года.

Может быть, в силу этих причин власти Петербурга сегодня довольно легко идут на уступки в том, что касается внесения корректив в проект генерального плана города? На днях СМИ сообщили, что вице-губернатор И.Н. Албин предложил отказаться от строительства дорожной развязки на Еврейском кладбище, отметив, что данный объект запланирован «после 2040 года». Но есть и обратная сторона - при наличии сильного интересанта генеральный план становится мощным оружием, позволяющим добиться через суд реализации практически любых проектов.

- Самое главное, что генплан не отвечает на вопрос, как из сегодняшнего состояния города через 25 лет ВДРУГ перейти к нарисованному на перспективу в этом документе его состоянию, - замечает А.В. Антонов.

Некоторые выводы

Сегодня защитить свои права на комфортную городскую среду очень сложно. Ни ПЗЗ, ни - тем более - генплан гарантировать ничего не могут. Наиболее действенный способ - получение прав на земельные участки, особенно под многоквартирными домами и озелененными территориями, которые должны иметь четкие границы. Если земля принадлежит жильцам дома, реновации «сверху» без суда невозможны. Вашу хрущевку никто не снесет, если земля под ней будет в собственности жильцов. Это самый надежный инструмент защиты прав.

Главное, в городе не должно быть пустых неразмежеванных земель - это прямой путь к появлению объектов точечной застройки.