Реформа госзаказа буксует третий год

Очередная попытка принять закон «О Федеральной контрактной системе» в конце 2012 года не удалась. Примечательно, что за перенос сроков рассмотрения выступали как сторонники,  так и противники действующей системы госзаказа. Одни заявляли о множестве недоработок и откровенных «дыр» в законопроекте, другие о том, что в процессе подготовки ФКС стала неотличима от уже действующего закона. «Законопроект о ФКС, тот же 94-ФЗ, только вид сбоку», гласили декабрьские заголовки. Последним решением Совета  Госдумы рассмотрение законопроекта «О Федеральной контрактной системе» во втором чтении намечено на 12 марта.

Запас для потери прибыли был

Истории о контрактах, выигранных со снижением цены на 50% и более от и так уже минимальной стоимости, предложенной государством, участники рынка рассказывали, как банальный анекдот.

За последние два года в ходе горячих дискуссий и баталий вокруг оценки эффективности 94-ФЗ в ход шла противоречивая и разнообразная статистика, которую каждая из заинтересованных сторон собирала исключительно «под себя». Но жесткий трехсторонний обмен аргументами выявил некоторые тенденции.

С точки зрения авторов 94-ФЗ были достигнуты следующие цели: во-первых, значительная экономия госбюджета на строительном госзаказе, во-вторых, реальное повышение конкуренции в этой сфере. Другое дело, что на поверку краткосрочная «экономия» в долгосрочной перспективе зачастую оборачивалась снижением качества, срывом сроков и пересмотром стоимости контрактов по мере их исполнения. А так называемое «повышение конкуренции» компенсировалось значительным количеством электронных аукционов с одним участником и недобросовестной конкурентной борьбой методом фантастического демпинга.

Истории о контрактах, выигранных со снижением цены на 50% и более от и так уже минимальной стоимости, предложенной государством, участники рынка рассказывали, как банальный анекдот. Уронить цену ниже разумного уровня и «подставить» конкурента, с которым не удалось договориться, стало обычным делом. Не говоря уже о фирмах-однодневках, для которых сбор авансов на госзаказе стал реальным и регулярным источником обогащения.

С другой стороны, как свидетельствуют сами участники строительного рынка, в действительности, на «договорную» систему распределения и обслуживания госзаказа 94-ФЗ повлиял незначительно, а обход системы электронных аукционов для пытливого русского ума оказался задачкой «для пятиклассника». Возможно, введение 94-ФЗ и привело к некоторому снижению прибыльности стройки, но, учитывая, что строительство в начале 2010-х годов после торговли бензином было на втором месте по доходности, некоторый запас по снижению расценок у строителей все-таки был.

Крупные игроки, «традиционно» обслуживающие госзаказ, начали публично заявлять о необходимости пересмотра правил игры только после кризиса 2008 года, когда конкуренция на рынке строительного госзаказа возросла в разы.

Долой аукционы

Начиная с 2009 года, строители неоднократно предпринимали попытки внести в 94-ФЗ поправки, предусматривающие предквалификацию, ограничение возможностей снижения цены при торгах и введение конкурса, как альтернативы самим электронным торгам. Но к реальным изменениям системы эти попытки не привели.

И только в 2010 году голоса недовольные 94-ФЗ слились в стройный хор. Чиновники региональных строительных ведомств, строители, и федеральные ведомства, отвечающие за оценку эффективности расходования бюджета, дружно заявили о несовершенстве действующих правил игры. Убытки бюджета и неэффективность трат стали очевидны.

По оценкам экспертов потенциал Федеральной контрактной системы в России составляет порядка 13 трлн рублей.

Со стороны строителей значительную роль при проталкивании реформы госзаказа сыграло объединение строительных СРО – НОСТРОЙ, со стороны государства лоббистом перемен стало Министерство регионального развития, значительную роль сыграли региональные показатели неисполнения госзаказа и их анализ.

В сентябре 2010 года неэффективность системы госзаказа публично признал Президент РФ Дмитрий Медведев. Было принято политическое решение о необходимости реформы. Министерство экономического развития получило соответствующее поручение: разработать и внедрить новую систему размещения государственного заказа. В основу реформы легла, условно «западная», Федеральная контрактная система. По оценкам экспертов потенциал Федеральной контрактной системы в России составляет порядка 13 трлн рублей.

Исполнение данного поручения забуксовало уже на старте – сроки внесения законопроекта на рассмотрение Государственной Думой РФ переносили трижды.

Снизимся на откат?

Можно много говорить о разных подходах к развитию отечественной экономики, о внутри политической борьбе или об особенностях законодательной деятельности в условиях государственного капитализма. Но основной причиной пробуксовки внедрения Федеральной контрактной системы по факту остается неготовность абсолютно всех участников госзаказа в строительной сфере к прозрачным рыночным отношениям и значительные коррупционные интересы каждой из сторон.

Чего только стоят споры вокруг того, на кого будет «заточена» система предквалификации, или вокруг минимально-возможного снижения цены. Строители всерьез обсуждают, насколько они готовы снижаться: «на сумму отката», «на сумму отката + половину прибыли» или «на сумму отката + половину прибыли + предельно допустимое нормами безопасности снижение качества + экономия на изыскательских и проектных работах»... И все это на фоне цены, которая по понятию государства является обоснованно минимальной, как с точки зрения рынка, так и с точки зрения качества объекта.

В актуальной редакции Закона «О ФКС» предусмотрена возможность снижения цены строительного контракта в процессе торгов до 25%, т.е. на четверть.

Либерализация против глобализации

Хочется отметить, что проблема реформы «госзаказа» в стройке является лишь небольшой частью целого комплекса накопившихся в этой сфере проблем. Значительное снижение качества и безопасности объектов капитального строительства уже не скрыть от широкой общественности. Кроме того, стройка значительно отстает от других сфер деятельности по графику внедрения положений закона «О техническом регулировании», срываются сроки реализации громко распиаренной «дорожной карты» по развитию жилищного строительства, не исполнены поручения руководства страны по решению проблемы «обманутых дольщиков» и т.д.

Скептики полагают, что любые попытки либерализации строительного рынка в условиях роста государственного капитализма обречены на провал. Но отгородиться от макроэкономических процессов за стеной из красного кирпича уже вряд ли получится. Особенно в свете вступления России в ВТО и откровенно невысокой инвестиционной привлекательности российских строек.

Справка OK-inform

Хроника событий, связанных с 94-ФЗ

1 января 2006 года - Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вступил в силу. Поначалу робкая критика новых правил размещения госзаказа резко обострилась в период мирового экономического кризиса 2008-09 гг. В 2010 году Правительство РФ признало необходимость реформы государственного заказа.

Ноябрь 2010 года - Президент РФ Дмитрий Медведев дал поручение реформировать систему государственного заказа. На разработку и представление новой системы государственных закупок Министерству экономического развития дали 1 год. Предполагалось, что законопроект должен пройти рассмотрение Госдумой РФ в декабре 2011 года.

21 апреля 2010 года - Комитет Государственной Думы по строительству и земельным отношениям провёл парламентские слушания на тему «Новая редакция Федерального закона о размещении заказов для государственных или муниципальных нужд: концептуальные изменения и их реализация».

Июнь-июль 2011 года - МЭР и ФАС заявляют о различных подходах к реформе госзакупок. ФАС предлагает модернизацию 94-ФЗ. Минэкономразвития настаивает на необходимости кардинального изменения системы. Концепция закона «О федеральной контрактной системе» приобретает конкретные очертания.

Сентябрь 2011 года - Министерство экономического развития РФ представило проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе». По замыслу МЭР, предложенная система должна заработать в полном объеме через три-пять лет (2014-16 г.г.). Против предложенного законопроекта публично выступает ФАС России. В Правительство РФ законопроект поступает с разногласиями. Рассмотрение системы государственных закупок на совещании у председателя Правительства РФ Владимира Путина (28 сентября) противоречий не сняло.

Октябрь 2011 года - работа межведомственной рабочей группы, созданной по поручению первого вице-премьера Игоря Шувалова для согласования законопроекта «О федеральной контрактной системе», закончилась провалом. Минэкономики, Минфину и Федеральной антимонопольной службе не удалось достичь компромисса по принципиальным вопросам.

Декабрь 2012 года - Правительство РФ вернуло законопроект «О ФКС» на доработку. Новая дата представление документа в Госдуму - июнь 2012 года.

7 февраля 2012 года - ФАС России разместила на официальном сайте собственную версию проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе», подготовленную в противовес проекту МЭР.

Апрель 2012 года - вторая серия согласительных совещаний МЭР и ФАС по системе государственных закупок в Российской Федерации. В конце месяца законопроект направлен в Правительство РФ. ФАС по-прежнему заявляет о неурегулированных позициях.

7 мая 2012 года - законопроект № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в части регулирования государственных и муниципальных закупок) внесен в ГД РФ.

20 июня 2012 года - принят в первом чтении.

Дата рассмотрения законопроекта во втором чтении многократно переносилась (только в декабре 2012 года - четырежды). Рассмотрение законопроекта «О ФКС» было намечено в примерной программе работы  Государственной Думы на январь 2013 года, но не произошло.

Решением Совета Государственной Думы от 18 февраля рассмотрение законопроекта «О ФКС» во втором чтении намечено на 12 марта 2013 года. Между тем, источники в Госдуме по-прежнему признают наличие неурегулированных противоречий между государственными ведомствами. Несмотря на это, законодатели рассчитывают, что Федеральная контрактная система сможет заработать с 1 января 2014 года.

В случае принятия закона, Правительству РФ будет необходимо в кротчайшие сроки разработать и утвердить более 30 подзаконных актов.